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王小鲁:买房拿出三代人储蓄,这是对中等收入阶层剥夺

2018年08月01日 08:14 转载自: 正和岛   阅读:213
作者: 陈苏洁   http://www.d1money.com/user/space?oid=20546


在改革开放40周年之际,围绕过去40年来中国收入分配改革历程、国民收入差距变化以及未来中国如何进一步推进相关改革,界面新闻深度专访了国民经济研究所副所长王小鲁。

王小鲁在接受采访时表示:工薪阶层已经完全没有能力买房子了。为了买个房子,祖孙三代的储蓄都要拿出来,或许才刚够首付,接下来还要背几十年的债。

而这实际上是对中等收入阶层的剥夺,低收入阶层只能望洋兴叹,进城打工者只能住城中村或者地下室,同时,他认为低收入阶级买房困难的背后跟中国的土地制度也有着千丝万缕的联系。

以下为王小鲁与界面新闻记者对话的文字记录。

1、收入分配差距扩大不是市场化改革的错

问:改革开放后,尤其是在1990年代后,中国的基尼系数呈现一个大幅度上升的趋势,居民收入差距快速扩大,这其中的主要原因是什么?

王小鲁:我想是这样,中国改革是从过去的计划经济体制转向市场经济体制的一个过程,1980年代是开始阶段,原来的计划经济体制逐渐开始松动,市场经济的力量逐渐生长起来。

像当时的乡镇企业、个体户,都是那时候开始搞起来的,农村也发生了变化,从人民公社制度转向了农户家庭经营。

总体来讲,在计划经济时期,国民收入比较平均,当然城乡差别很大,但是城市居民的收入相当平均,工资差别比较小。 在农村地区,地区之间差别比较大,但是如果是同一个村子,大家都差不多穷。

这种情况在改革开放初期开始发生变化,在走向市场经济的过程中,一段时期内收入差距扩大,是一个是正常现象,它必然要扩大,因为过去人为地保持了平均主义的分配,结果经济搞得没有效率。

走向市场经济过程中,按照市场来实现收入分配,必然会在一段时期内导致收入差距扩大。

问:在市场经济下,这种差距会无限扩大下去吗?

王小鲁:在市场经济条件下,未必意味着收入差距会不断的扩大。现在世界上很多市场经济国家,特别是发达的市场经济国家,收入差距都不大。他们也经历过收入差距扩大的阶段。

按照库兹涅茨曲线,收入差距会先扩大后缩小。这未必是一个规律。但是当这些国家走向发达的市场经济的时候,有很多相关的体制、制度建立起来了。

比如说社会保障、公共服务、收入再分配等。这就限制了某些利益集团无限扩大自己既得利益的倾向,让分配比较公平。这些制度如果比较完善,就会抑制收入差距继续扩大。

我们在改革开放的开始阶段,收入差距扩大,我觉得基本上是个正常现象,但是后来这个趋势一直在发展,收入差距越来越大,到2000年时,基尼系数已经超过了0.4这个国际通常认为的警戒线,这其中就和腐败、收入分配扭曲等非正常因素有很大关系了。

问:其实,改革开放初期,有一段时期,中国的基尼系数还是控制得不错的吧?

王小鲁:是的,改革开放一开始的时候,中国居民的收入差距是缩小的,1980年基尼系数是0.32,到1984年曾一度下降到0.26左右。

这其中主要原因是农村率先改革,启动了农户承包制,也提高了农产品收购价格,这些改革措施使得几年内农产品产量大幅度提高,农民的收入增长一度非常快,因此城乡差距缩小,带动整个收入差距缩小,基尼系数下降。80年代上半期大体上是这个趋势。

但是,后来城市经济改革开始了,情况就变得比较复杂了,1980年代后期到1990年代,城市发展快于农村,沿海地区发展快于内地,结果导致城乡差距进一步扩大,地区差距扩大。再有不同居民阶层之间的差距也扩大了。

改革以前,比如说脑力劳动和体力劳动之间、各种专业人员和一般劳动者之间的收入差距不大,比如你是高级工程师或者科学家,你有很重要的贡献,但是你的工资可能不过是一个普通工人的两三倍,不会太高。

问:当时流行一句话,搞导弹的不如卖茶叶蛋的。

王小鲁:对,那还是在刚刚有了个体户之后。随着改革开放推进,人力资本的价值逐渐体现出来了,这是一个因素。

再一个因素是过去单方面讲按劳分配,资本是没有地位的,改革开放以后,走向市场经济,按要素分配了,资本有权利在收入分配中占居一个重要地位,资本所有者收入自然会高于普通劳动者。

因此,不同阶层之间收入差距也扩大了。在市场化的过程中,这些应该说都是正常因素。

问:导致收入差距扩大的不正常因素有哪些呢?

王小鲁:不正常的因素就是后来出现的越来越严重的腐败,造成收入分配严重混乱。突出的是政府资源大量流失。

本来财政用于公共项目的投资,或者是用于其它方面的公共服务支出,不明不白的进了一些个人的口袋,少数人迅速发财,一夜暴富。

这里面,很重要的是钱权交易。权力和资本勾结,私相授受,出现大量的寻租行为。

比如说一个矿山的开采权别人拿不到,但是我可以凭权力给你,我们两个人可能就有私下交易,你可能马上就富起来,我跟着也富起来。

当时,这类事情非常多。原因在于市场化过程中,相关的制度改革和制度建设都没有跟上,这是突出的问题,导致了收入差距急剧扩大。

这中间有大量的是非正常的收入分配,有的是隐秘的非法收入,也有合法和非法边界不清的情况,因此灰色收入大量存在。

问:随着居民收入的这种差距拉大,在社会上造成了很多的争议,当时是不是很多批评直接指向了市场经济本身?

王小鲁:对,很多人在讲收入差距问题的时候,指责市场经济,认为是改革搞坏了一切,改革引进市场经济,把收入差距无限扩大了。实际上这是一个错误的理解。

很简单,我们看看现在世界上发达的市场经济国家,收入差距都比我们小。除了美国基尼系数超过0.4,其他国家都在0.4以下。因此批评市场化导致了收入差距无限扩大,这个逻辑是讲不通的。

当然,早期的市场经济因为完全自由放任,没有相应的制度建设,的确导致了贫富两极分化。但是现代市场经济和早期市场经济实际上已经有非常大的差别了。

随着经济发展,为了解决社会矛盾和贫富差距,这些发达国家逐渐建立了社会保障和公共服务体系,老百姓看病、基础教育等公共服务全面覆盖每个人,人人都可以享受基本保障。

另外还有转移支付制度,通过税收调节等实现再分配。这些制度都是为了减少收入差距,为了社会分配更公平。同时还有对政府权力进行监督和制约的一套制度。

这些制度建立起来以后,和基础的市场经济制度相配合,形成了一套完善的制度体系。

我们恰恰是搞了市场经济,但是相关的一些制度改革和建设没有及时跟进,相应的社会保障制度建设也比较滞后,所以才会导致上述问题。

即使是正常的市场因素导致收入差距扩大,也需要通过制度建设把它控制在一定的范围以内,不能无限扩大。

那靠什么来控制? 我觉得就是在市场体制之外,还需要建立对权力进行监督和制约的体系,防止以权谋私、为所欲为,同时需要建立一套完善的社会保障制度、公共服务制度以及收入再分配体系。

问:在改革开放初期,决策层是否注意到了居民收入差距拉大这种趋势,在初次分配和再次分配领域是不是采取了措施?

王小鲁:这个问题肯定是会注意到的,但是在当时的背景下,首先要解决的问题是计划经济时代的平均主义和经济效率低下问题。过去计划经济体制下,大家都差不多,看起来是公平了,但是大家都穷,因为没有效率。

在实行计划经济的20多年中,我们没有解决农民吃饱饭的问题,而且是靠剥夺农民的办法进行国家积累、搞工业化。事实上这也是不公平的。

所以改革开放初期,无论是决策层还是当时的参与者,首先关心的是怎么解决平均主义的分配问题,解决旧的计划体制的弊病,让经济效率体现出来,通过推进市场改革和其他各方面的改革,让经济发展更有效率,这是当时的重点。

所以当时讲效率优先。现在回过头来看,在当时的背景下,是有道理的。但是后来分配问题变得越来越突出了,收入差距越来越大。在这个过程中间,收入分配问题确实很长时期没有受到应有的重视。

政策和体制的配套建设都没跟上来,对权力没有进行有效的监督和约束,社会保障和公共服务体系的建立也相对滞后。我觉得这是个很大的失误。

问:这个节点大致是在1990年代吗?

王小鲁:可以这么说。1980年代基本上可以说是市场经济体制初步建立的阶段,还很难说形成了市场经济体制,而且在80年代末还出现了改革停顿甚至倒退的情况。

1992年邓小平南巡讲话提出,改革开放不能变,而且要加快改革开放。这个号召得到全国上下拥护,使改革再次提速。随后中国共产党十四大又明确提出改革的目标是建立社会主义市场经济体制。

整个1990年代,是一个市场经济继续发展的过程。原来一直是国有经济占绝对统治地位,后来民营经济逐渐发展起来,占比越来越大,1990年代期间,民营经济超过了国有经济所占的比重。

但这个时期明显的缺失是没有推进政府改革,而且放松了权力的自身监督。以权谋私、权钱交易的情况逐渐泛滥。

1990年代后期,对于收入分配来说,也可以说是一个节点。1980年代中期,中国的基尼系数降到了0.3以下,但后来不断扩大,90年代中期上升到0.37—0.38。90年代末继续扩大,2000年左右超过0.4,2000年以后,收入差距还在不断扩大。

这个时期,关键是腐败、制度不健全造成大量的灰色收入以及不公平的分配,这些导致了收入差距持续扩大。

2、灰色收入扭曲收入分配

问:您如何界定灰色收入?

王小鲁:工薪收入、合法的经营收入、资本所得、财产收入,这些都不能叫做灰色收入。

实际上,当时大量存在的一部分收入你不知道它合法还是非法。我说的是少部分人的一部分收入,即收入来源秘而不宣的那一部分,你不知道它实际来源是什么,所以你也没法界定它合法还是不合法。

但是这部分收入的数量巨大。当时你能明显感觉到,有少数人的实际收入和实际财富,都远远超过了统计数据告诉你的情况。我把这些叫做灰色收入。

问:当时是怎么发现存在灰色收入这种现象的呢?

王小鲁:2004年我们研究所做过一个有关收入分配的研究项目。一开始我们研究收入分配问题,还没有把注意力集中在这个问题上。

我们当时注意的是收入差距发生了哪些变化?这种变化是怎么带来的?有哪些因素影响了收入分配的变化?

但在做这个课题的过程中,我发现用国家统计局公布的居民分组收入数据很难解释居民的实际收入状况,统计数据和实际生活中你能够观察到的居民收入状况差距太大了。

那个时候我就产生了一个想法,觉得首先要把实际情况搞清楚,到底居民收入是个什么状况,是怎么分配的?

问:实际的感受是什么样的,与统计数据之间有什么样的偏差?

王小鲁:比如,当时国家统计局公布的城乡居民分组收入数据,农村是按五组来分的,每20%的住户一组,城镇是按七组来分,就是两头各两个10%,中间三组是20%。

每一组都有人均可支配收入、有人均消费支出等等数据。应该说这些数据提供了丰富的信息,可以用来研究很多问题。但也有一个很难解释的现象,就是按照当时的收入数据,最高收入的居民群体也没有能力买房子买车。

例如2005年,城镇最高收入的10%家庭,人均年收入只有2.8万元,2008年只有4.3万元。这样就没办法解释,一年全国卖了那么多汽车,卖了那么多房子,都卖给谁了?

所以,我当时想到的是要搞清楚,到底居民收入是个什么状况。所以从那时候起就开始做一些研究,去做调查分析。

问:当时你们采取了哪些调查技术手段来确认上述差距呢?

王小鲁:首先要弄清楚统计数据为什么会偏低?当时,我国的收入分配信息主要来自国家统计局的城镇和农村住户抽样调查,这两项调查是国内样本量最大、跟踪历史最久、覆盖面最广的调查。

但是,当时国内各类收支调查,包括上述调查在内,都在不同程度上低估了高收入阶层居民的收入水平,从而低估了收入差距。

这不能说是因为调查方法不科学。他们的抽样方法、调查方法是符合统计学规范的。

主要原因一是对高收入户调查特别困难,拒访率特别高,结果导致高收入样本漏失;二是高收入样本户对其收入的记载和陈述失真程度大,低报收入的情况很普遍。

而这些调查都采用了随机抽样的方法,没有对调查信息进行复核的机制和渠道,也就无法纠正调查数据的偏差。特别是当涉及到从非正常渠道获得的收入时,通过常规方法的收入调查很难获得真实信息。

我们当时怎么解决上述问题呢?我们想,关键在于要保证调查数据的真实性。在调查过程中间,怎么取得更真实的数据?想了很多办法。

比如,第一,我们在调查的时候会告诉调查对象,我们不代表政府,不代表任何官方机构,我们只是一家研究机构,我们的目的是研究全国的经济状况,而且数据严格保密,我们承诺不向任何第三方透露原始数据。

我们最后只形成一个总体的研究结果,其中不会涉及到任何样本户的个人信息。对每个被调查者都有这样一个承诺。第二,调查问卷不记录对象的姓名、具体工作单位等个人信息。

因此你也就不用担心个人信息泄露。第三,在问卷的设计上要有技巧,就是要尽可能降低问卷的敏感度。

不能开门见山就问你家收入多少,从哪来的这样的敏感问题,先从调查对象家庭的具体消费项目开始,如一年吃饭花多少钱、买衣服花多少钱?这些问题的敏感程度低得多。再逐步深入,最后才涉及收入。

你不可能说全家消费了10万元,收入只有两万元。如果出现这种情况,也很容易发现数据是否失真。所以问卷设计先问什么,后问什么,以及问题怎么问,是有技巧的。

第四,我们设计了一套数据核查方法,能够发现问卷中信息不一致的情况。因为提供不真实的数据就很难避免各种数据之间相互冲突。对信息不可靠的问卷,进行了剔除。实际上剔除的数量相当大。

另外,我们在抽样方法上也做了改变,就是放弃了随机抽样。陌生人来敲门,你不大可能告诉他你的真实家庭情况。我们要求在各地的调查队伍去调查他们熟悉的人群。

当然有附加的要求,就是要包括各种职业、各种不同收入阶层的人。你可以在你熟悉的人群中间去找调查对象,包括你的朋友、亲戚、同学、甚至你的父母。

熟悉的人之间障碍就小得多,心理上的抗拒也小得多,更容易保证数据的可靠性。由于彼此间更熟悉,互相了解对方的家庭情况,减少了说假话的可能性。

当然,不用随机抽样方法,就无法用样本来直接推算总体分布。我用的是完全不同的方法,是用调查数据去建立一个计量模型,推算收入水平与其他消费变量的关系函数,其中一个关键的变量是恩格尔系数。

再将国家统计局公布的居民消费数据带入这个函数,求得对应的收入水平数据,与统计的收入数据进行对比检验。

结果很有意思,所得到的低收入居民收入水平的计算结果跟国家统计局的调查结果很接近;中等收入数据比统计局的要高一些;而高收入群体的差距高出了很多。

问:你们的第一个灰色收入课题研究报告最终完成是在2007年,报告最终显示高收入家庭收入的真实情况如何,与国家统计局的差距到底有多大?

王小鲁:这个研究结果发现国家统计局的城镇高收入居民收入数据有严重遗漏,占城镇居民家庭10%的高收入居民2005年人均可支配收入应为9.7万元,而不是统计显示的2.9万元,全国城镇居民收入中没有统计到的隐性收入总计高达4.4万亿元。

另外,2005年城镇最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距约31倍,而不是统计显示的9倍。城乡合计,全国最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距约55倍,而不是按照统计数据推算的21倍。

问:你一共做了几次相关的调查,相关结果一致吗?

王小鲁:三次。根据这三次调查进行分析得到的结果基本一致。

第一次是2005年到2006年做的调查,2007年公布研究报告;第二次是2009年进行调查,2010年完成报告;第三次调查是在2012年,2013年完成报告。

三次报告的结果显示,收入差距最大的都集中在最高收入那一组,这一组的真实收入水平和官方统计数据相比差别都在三倍以上。

例如2011年城镇10%的最高收入家庭,统计年收入平均不到5.9万元,我的推算是接近19万元。

当然,实际上我们得到的结果也未必是绝对准确的,肯定还会有相当数量的遗漏,所以三倍多的差距是一个基本的对比数据,实际差距还可能更大。

问:经过这三次调查以后,你们发现灰色收入的主要来源有哪些?

王小鲁:对灰色收入,其实是没有办法知道它的确切来源的。但我在研究报告里根据其他来源的信息做了一些分析,我认为灰色收入主要和腐败相关,源于各方面的制度缺失。

比如行贿受贿,利益输送,或者政府投资项目被层层转包,导致营私舞弊、偷工减料,这中间很多公共资金就流失了,最后落实到工程项目上的钱可能就少了很多,这些漏失掉的公共资金就形成了我们所说的灰色收入。

公共资金流失的另一个渠道是各级政府和公共服务部门的预算外收入,包括土地收入,其中一部分会转化为个人灰色收入。

金融腐败也是一个重要来源,中国人民银行研究局2003年一项涉及面相当广泛的调查显示,全国正规金融机构的贷款,在正常利息之外的额外付费已经成为一项潜规则。导致企业在贷款中需要额外支付成本。

另外,行政审批、行政许可、行政性分配资金,和资源管理、税收、司法和执法,在任何国家都是必须的,但如果管理不善,都可能导致寻租和腐败行为,给寻租者带来灰色收入。

此外,灰色收入也不只存在于政府部门,比如说医生收病人的红包,教师收受家长的礼品礼金,也曾经是普遍现象。

还有,垄断性行业也是产生灰色收入的主要来源,在我们做调查时,我国垄断性行业与竞争性行业之间的实际收入差距已经发展到畸形的程度,垄断性行业收入过高已经侵害到了社会利益。

我当时建议,需要引进公平竞争的市场机制,打破垄断;同时要健全监管制度。

问:2013年后,你们为何没有继续进行相关的调查,另外,2013年后,中国加大反腐败力度,现在来看,经过5年多的反腐败,现在的灰色收入现象是不是得到了一定程度上的遏制?

王小鲁:我认为是这样。

我们为什么后来没有继续做下去?这里有一个客观情况,就是此前我们做调查的时候,官方还没有如此大规模反腐败,大家对灰色收入这个话题也还不太敏感,只要问卷设计得好,方法得当,调查是可以进行的。

十八大以后,中央加大了反腐力度,客观上就导致了一个变化,即灰色收入变成了一个极其敏感的话题,调查的难度大大增加,不容易得到真实的信息。

3、个税应以个人为单位计征,转向以家庭为单位计征

问:刚才你提到了三次收入分配调查,实际主要反映在高收入阶层与其他居民的收入差距非常大。

所以1980年以后,国家开始征收个人所得税,并希望通过累进税率等来缩小收入差距过快增长,总的来看,过去40年,个税起到了它应该起到的作用吗?

王小鲁:我觉得总体上没有起到缩小收入差距的作用。

为什么?首先来看看个税征收的现状,我们通常说个税的累进税率,从最低的3%到最高45%,虽然累进率很高,但这只适用于工薪所得,其他如财产性收入、经营性收入、偶然所得等,并不包括在内,而且税率更低。

再加上其他收入来源复杂,容易逃税漏税,就导致中高层次的工薪阶层税负重,其他高收入者税负轻。这样的分类征税其实并不利于公平收入分配。当时这样设计可能有原因,因为工薪收入容易计算,便于征收。

其实20年以前就在说要改革个人所得税,要实行综合计征和分类计征相结合的方式等等。说了20年,但是没有实际推动。

问:所以现在税负痛感最强的还是工薪阶层?

王小鲁:对,对于城市中上等收入的工薪阶层来说,他们的税负应该说更重。

问:个税改革之所以推不动,原因主要在哪里?

王小鲁:推不动我想总不外乎几个原因,一是有既得利益者的抵制;二是有关部门不积极;第三个原因是可能技术手段上有一定难度。

如果综合计征并按家庭计算收入,不同来源的收入统一计税,应该更公平,但是要把家庭不同人口收入放在一起,不同来源的收入放在一起,信息收集和计算比较复杂。

现在的分类计征就是工薪收入、财产所得、经营所得等按不同税率分别征收,不合并。如果要合在一起计税,需要做一些复杂的基础性工作。

但是一定做不到吗?未必!其他国家能做到,为什么我们做不到?肯定比以前难度有所增加,但关键还是想做不想做。

王小鲁:我没有看到草案全文,就读到的说明来看,我个人认为这一修正案除了把工薪所得免征额从3500元提高到5000元、对税率结构有调整、增加了专项扣除外,没有太多实质性进展,有些改变还是不合适的。

我认为现行个税的主要问题是对不同来源的收入实行不同税率的分类计征,工薪所得实行超额累进税制,最高税率45%,经营所得最高35%,财产性收入等非劳动所得的税率是20%,不累进,有些还不用纳税,导致工薪阶层的中高层(基本属于中产阶层)税负高,真正的富人税负反而低。

我们真正需要的改变是对劳动所得和非劳动所得统一实行综合计征,统一税制,公平纳税;把过高的税率降下来,过低或不纳税的提上来。

而这次的草案只把工薪所得,劳务报酬,稿酬,特许权使用费等4项劳动所得纳入综合征税范围,适用统一的超额累进税率,而对利息、股息、红利所得,财产租赁所得,财产转让所得,偶然所得等非劳动收入的税制不变。

因此不仅没有改变劳动所得和非劳动所得两者税负不公平的问题,相反还把劳务报酬,稿酬,特许权使用费这几类劳动所得也纳入了超额累进税的征税范围,增加了脑力劳动者、知识阶层的税负,增加了科技创新的成本,对鼓励发展知识经济可能会有不利的影响。

问:目前针对工薪阶层的个税累进税制是否合理?

王小鲁:在我看来,现行工薪所得最高45%的税率过高了,降到35%可能比较合适。中间档次的税率也随之下调。为了社会公平,这一累进税制对非劳动所得也应该适用。也就是说,不管收入来源,不管工薪收入还是财产收入,同等收入按同等税率综合计征。

其中需要研究的一个问题是,从事实体经济的私人企业所有者因为已经交纳了企业所得税,其个人经营所得是否应当设计一个抵扣制度?但如果抵扣,适用范围也不应扩大到股息和红利所得,因为股息和红利所得与企业所得分别属于不同的收入主体和纳税主体。

关于实行综合计征的技术手段是否具备,既然将劳务报酬,稿酬,特许权使用费纳入综合计征没有技术障碍,就没有理由认为把利息、股息、红利所得,财产租赁所得,财产转让所得、偶然所得纳入综合计征有什么不可逾越的技术障碍。

信息收集和计算过程可能复杂些,但发达国家已经做了两百年,多数发展中国家也都做了,没有理由说我们做不了。所谓技术障碍的说法,更多是有些人拖延改革的借口。这项改革迫切需要推进。

此外,接下来另一个要解决的问题,是从以个人为单位征税转向以家庭为单位征税。假定两个人收入相同,一人是单身,另一人要养活四口之家,后者的家庭人均收入只有前者的四分之一。

但两人按同样的税率纳税,实际上是不公平的。以家庭为单位计税,就可以避免这样的问题。这可能是下一步要做的工作。

4、改善收入分配与向服务型政府转型

问:从整个社会公平来看,改革肯定还是要继续推进的吧?

王小鲁:对。那必然要做,经济要往前走,将来我们要成为发达国家,相关制度当然要健全起来。

问:从整个收入分配体制改革来看,实际从2004年改革开始了,中国就开始起草方案了,到现在,中间经历了多次修改,但改革方案一直未能出台,具体的原因是什么?

王小鲁:2004年设计的那个收入分配改革方案有先天不足,没能拿出来不奇怪。为什么这么讲?

首先,有没有一个独立于其他各项社会经济制度之外的收入分配制度?我认为没有。收入分配制度可以说是方方面面制度的总和。

你可以说工资制度、个人所得税制度影响收入分配,但是仅仅改工资制度和个人所得税制度,能不能解决收入分配问题?还不能解决。

因为收入分配是一个更综合得多、更全面得多的问题,它涉及到社会的方方面面。

所以,在制定一套改革方案前,首先要搞清楚出发点。改革设计如果没有一个纵览全局的宏大视野,只在细枝末节上做文章、讲改革,那么改革必然不到位。

问:局部领域的推动毕竟也是有意义的吧,比如个税改革。

王小鲁:当然,局部改革有意义。但是如果个税改革连对劳动所得和非劳动所得综合计征这个事都还都没有摆到议事日程上,只是调整一下个税起征点,那离全面的收入分配改革距离就太远了。

问:改善收入分配制度,主要涉及到哪些领域和制度?

王小鲁:我的看法是这样,单独提出来改革收入分配制度,可能是一个无法实现的目标。

要改善收入分配,需要推进一系列的体制改革,包括政府管理体制改革、财税制度改革、户籍制度改革、土地制度改革等等。

因为收入分配不合理是这方方面面的问题造成的,如果这些问题都没有着手解决的话,讲解决收入分配制度问题,可能会流于空谈。

比如土地制度。现行的土地制度,是由各级地方政府独家征地独家卖地,垄断了土地市场。这个制度在初期对缓解地方政府财政困难、促进地方建设方面起了积极作用,但后来消极作用越来越明显。

地方政府把土地收入当作主要收入来源,严重推高了地价和房价,结果是工薪阶层买不起、住不起房子。当然不是所有的城市,但很多大城市是这样,工薪阶层已经完全没有能力买房子了。

为了买个房子,祖孙三代的储蓄都要拿出来,或许才刚够首付,接下来还要背几十年的债。这实际上是对中等收入阶层的剥夺。

而低收入阶层只能望洋兴叹,进城打工者只能住城中村或者地下室,但有些城市又在大拆城中村,限制城市人口规模。

高地价高房价进而演变为城市商业服务业的高租金,推高了商业服务业成本,加重了所有消费者的负担。而少数人靠房地产大赚其钱,地方政府也获得了大量收入,大量用于投资和政府自身消费。

但很多政府投资是低效率甚至完全无效的投资。这造成了严重的收入分配问题,造成中等收入阶层沉重的负担,扩大并在继续扩大收入差距。不改革土地制度,这些问题怎么解决?

所以,如果离开这些具体问题,只说要改善收入分配,说要“提低、扩中、限高”,结果可能是空谈。况且由市场决定的高贡献者高工资、高回报,是合理的,为什么要限制?需要限制的是腐败和不合理的高收入。

问:改革开放前,中国居民收入差距主要表现在城乡差距上,造成这一结果的原因是城乡区隔的户籍制度吗,户籍制度与收入分配的关系是什么?

王小鲁:改革前实行城乡隔离的户籍制度,而且不许农民进城。原因是要让农民以低价格提供粮食,成为支持政府工业化进程的原始积累。

这导致了城乡间巨大的收入差距,事实证明也阻碍了经济发展。改革以后允许农民进城打工,他们为城市化和经济发展做出了非常大的贡献。但城乡分割的户籍制度一直没有改变,这始终是改革的重大缺项。

2013年,我写过一个关于推进财税体制、土地制度和户籍制度改革的建议报告,当时,我国城市化率已超过50%,但城镇常住人口中至少有1/3是没有城镇户籍的农村转移人口,共两亿多人。

他们很多人二十岁左右进城打工,把父母子女留在农村,通常比城市本地居民工作更繁重,工时更长,工资偏低,居住条件很差,多数人不能取得城市户籍,难以享受城镇社会保障和居民福利,无法在城市安家落户,通常四五十岁后就只好回农村去。

当时我提出,这是导致城市劳动力短缺的制度原因,促使了“刘易斯拐点”提前到来。

户籍改革长期拖延的结果是这些进城务工的新城镇人口不能和其他城镇居民一样,平等享受城镇的公共服务和社会保障,导致两类人之间的巨大差距。

问:中国户籍制度改革这几年处于提速过程中,你觉得中国户籍制度改革的方向应该怎样?

王小鲁:城乡分割的户籍制度延续了几十年时间了,也不可能一天之内把它改掉,要一步一步来。但是怎么改法?第一当然是扩大城镇户籍覆盖,加快推进农村转移人口在城镇落户,这个事情正在推进中。

更关键的是,落户后,公共服务和社会保障要跟上,政府需要在社保、住房、子女教育等领域增加公共支出,这些方面,要加快推进。

问:这些基本公共服务的推进和到位更为重要,对于地方政府来说,是不是也是巨大的挑战?

王小鲁:现在这些事情在试图解决,只不过推进还是很慢。2012年城镇非户籍常住人口占总人口的17.3%,共2.34亿人。2017年城镇非户籍常住人口仍然占总人口的16.2%,共2.25亿人,五年只减少了900万人。

这期间常住人口城镇化率提高了6个百分点,户籍人口城镇化率也只提高了7个百分点。按这个速度,解决两亿多新城镇居民的户籍问题还需要再等二十多年。到那时候,年纪大的移民可能很多已不在了,中年人也变成老年人了。

推进慢的重要原因在于很多地方政府缺乏积极性。为什么?因为过去很多城市已经习惯于使用大量的外来廉价劳动力推动城市经济发展,享受人口红利,却不必花钱为他们解决医疗、住房、养老、子女教育等问题。

现在忽然说要为这些“外来人口”承担公共服务的责任,就觉得变成政府财政的负担了,不愿意去推动。

有些地方政府说自己财政紧张,没能力负担更多的公共服务支出,这恐怕不真实。现在各级地方政府在不必要的投资支出和行政管理支出上花的钱要远远多于花在公共服务上的钱。

很多政府投资项目是形象工程、政绩工程。花钱很多,对老百姓意义不大。所以一个需要推进的重要改革,就是政府的转型,政府要从一个围绕GDP的政府转向一个服务型的政府,为老百姓提供公共服务。

问:那么在您看来,我们过去这些年所提的地方政府的财权与事权不匹配是个伪命题吗,其实并不是钱不够?

王小鲁:我想这个事可以从不同的角度来看,一方面,在现在的财政体制之下,相对来说中央的日子比较好过,这源于1994年分税制改革。

虽然中央每年会从中央财政中转移支付一部分到地方,但是主动权在中央。相对而言,地方政府那时候觉得钱比较紧张,认为财权不够,与事权不匹配。

这也是后来土地财政出现的一个主要因素。二者的不匹配,当然是存在的。另外现在地方日子好过多了,但靠卖地收入支撑毕竟不是长久之计。而且地方卖地的钱大部分都投资花掉了,用来补充公共服务的不多。

解决地方财权和事权相匹配的问题很有必要。但各级政府首先要有一个明确的任务清单,或者说是地方的“事权”,承担哪些责任,首先要解决哪些问题,要明明白白。

可以肯定的是,首先要解决的不是GDP增长多少,因为这主要是市场的责任,而是公共服务、社会保障等等,这些是地方政府的责任。

另外,现在政府财政支出中,有大量的不必要的投资支出,没有效率,且存在灰色空间,这些都可以省下来,投入到公共服务领域。

问:多年来,中央通过转移支付制度来缓解地方财权和事权的不匹配问题,在缩小收入差距上的效果如何?

王小鲁:中央财政有不小的部分用于转移支付,客观上起到了一定作用,但这项制度本身也存在管理漏洞和不规范,特别是专项转移支付过多,一般性转移支付不足,而且与地方政府承担的责任缺乏规范的衔接。

专项转移支付是由中央各职能部门分别掌握,没有统一的支出标准,随意性强,造成的结果是苦乐不均,而且资金使用透明度低,滥用和漏失严重,资金使用效率低等。

转移支付可能对减少地区间收入差距有一定作用,但是对减少区域内部的收入差距是否有作用仍不确定;

另外,由于财政转移支付不够制度化,特别是功能设计不够清楚,监管不力,都有可能削弱其缩小收入差距的作用。

问:这几年财政转移支付的状态是不是好一些了?

王小鲁:这几年确实有所改善,但是改革推进的速度和我们期望之间,差距还很大。谁手里的既得利益也不愿意放弃。涉及部门之间的有些事情推进缓慢。

例如专项转移支付有所减少,但减少的速度很慢,有些减少只是统计上的变化,没有很大实质性进展。

问:今年的国务院机构改革涉及到了一些部门职能的深度调整,我们期待未来会有所改观。

王小鲁:这次很多部门的职能作了重大调整,应该说会相应的带来一些变化,部委权力做了重新划分和整合,如果借这个机会推进转移支付制度改革的话,是完全有空间的。但是具体怎么设计,目前还不清楚。

5、发展、效率和平等的关系

问:我看你的著作里面也提到了很多关于库兹涅茨的研究,库氏把工业化和城市化作为影响收入分配差距的两大因素。过去40年,这两大因素是如何影响到中国的呢?

王小鲁:库兹涅茨重点讨论过几个因素对收入差距变动的影响,其中两个最重要且互相关联的因素是工业化和城市化。

库兹涅茨认为,工业化早期阶段,储蓄大量转化为资本,从而为富人带来更多的资本收益,导致收入差距扩大,但后来随着政府政策变化,如针对富人的遗产税、针对资本的征税、政府关于通货膨胀的政策等,削弱了富人的资本积累速度,在某种程度上缩小了收入差距。

关于城市化,库兹涅茨认为,人口从农业部门和农村向非农业部门和城市的转移,可能首先导致城市低收入阶层扩大,因而导致城市收入差距扩大,但随着迁入者及其后代收入的逐步提高,同时伴随农业和农村低收入人口的减少,有助于缩小收入差距。

具体到中国来讲,在工业化方面,在1980年代改革期间,乡镇企业迅速发展,因为农村改革先行,城市还没有放开,农民建了很多工厂来满足市场需要,也提高了收入。当时这有利于缩小城乡收入差距。

但是后来城市改革开始了,城市有规模效益,制造业逐渐往城市集中,一度造成城乡差别进一步扩大。

这就涉及你刚才提到的城市化问题。城市化的初期阶段,可能会带来城乡差距进一步扩大,以及造成城市内部收入差距扩大。但长期看,城市化是有利于缩小收入差距的。对于中国来说,由于农村劳动力严重过剩,城乡差距巨大,城市化对缩小收入差距的作用会更加突出。

问:城市化初期,居民收入差距是扩大的吗?

王小鲁:对,城市化初期可能导致差距扩大的因素会更突出,就是城市发展快,农村发展慢,城乡差距就扩大了,国际上通常也是这个情况。

问:1980年代初期,是不是包括学界在内,也有一些观点认为经济效率提高了,GDP上来了,自然而然会导致社会的公平,导致收入差距缩小?

王小鲁:一直有这个说法,但经济发展自然导致公平分配的说法未必成立,因为收入差距受很多因素的影响,包括制度和政策因素。

但关于效率和公平的关系,也不像另外一些人理解的那样,所谓要效率就一定会丧失公平。

我们过去做过一些研究,中国不同省份之间,可以看到市场化程度更高的一些沿海省份,相对来说收入分配更公平一些。

问:其实,库斯涅茨曲线是附加了很多前提因素的吧?

王小鲁:实际上库兹涅茨讲的那个倒U型曲线,一般理解说随着经济发展,收入差距会先扩大后缩小,其实并不绝对。有人甚至用这个曲线做证据,认为经济增长最终会自发导致更加公平的收入分配,所以不用在意收入分配问题。

这是有误解的,当年库斯涅茨在发表的论文中,他强调了很多因素,包括税收、转移支付、人口等经济、社会、政治方面的因素,他也涉及到城市化的问题,收入差距大小是由很多复杂因素影响决定的。

问:您刚才强调了市场化程度对于公平的收入分配的意义,那政府的因素呢?

王小鲁:我说的市场化程度是对市场化进程的一个衡量。我们有这么一个课题,隔几年会重新做一次,会公布新的进展。你可以看到各省的市场化进程是不一样的,有些地方快,有些地方慢。

总体来说沿海地区快,但也不见得都是这样。也有些沿海省份市场化进展比较落后,而中西部省份里也有市场进程比较快的。

总的来说,市场化程度相对高的省份,收入差距相对小一些,而一些市场化进程比较落后的中西部省份,收入差距反而更大。

当然,能不能最终解决公平问题? 还要靠很多制度的完善。即便在市场经济条件下,你要最终解决公平问题,光靠市场还不行,还要靠政府健全各项配套制度。

问:这时候政府角色就变得很重要了。

王小鲁:对。不同的政府政策和制度有可能缩小收入差距,也可能扩大收入差距。

6、分配领域的政府和国企角色

问:具体来说,在收入分配领域,政府应该扮演哪些角色呢,是不是更多的要体现在再分配领域?

王小鲁:在初次分配和再分配领域,政府都应该扮演好自己的角色。比如说初次分配方面,政府应该在保障劳动者权益上发挥作用,监督企业不拖欠和压低员工工资,建立和完善相关制度。

但同时也要减少对市场、对资源配置的不适当干预。这些干预都有可能对收入分配产生不利影响。

在再分配领域,政府当然应该扮演更重要的角色,如转移支付、社会保障体系、扶贫以及公共产品和基础设施上的投入。未来解决好这些问题,还需要政府行政体制等方面的改革。

过去几年,反腐力度加强是非常有必要的。长远看,制度建设更关键,就是要把权力关进制度的笼子里。

所谓制度的笼子就是有一套法治体系,有一套监督制度,让政府运作更加透明,更加公开,让老百姓能够看得到,有说话的渠道,有监督的渠道,不允许少数人胡作非为。

恐怕这是最关键的问题。这样才能防止腐败和滥用权力导致收入分配的扭曲,出现不合理的收入差距扩大的趋势。

问:过去40年,中国在再分配领域还是有了不小的进步,这个大家是都能看到的,当然问题还不少。

王小鲁:客观讲,中国现在已经有了一套社会保障和公共服务体系,基本的框架已经建立起来了,社会保障覆盖了绝大部分人。

当然,社会保障体系还没有实现全覆盖,比如在城市中,还有很多新城镇居民没有户口,其中有很大一部分没有被纳入到城市社会保障体系中去,不能享受均等化的公共服务。

公共服务方面,至少实现了九年义务教育,公共卫生水平有了提升,除了医保之外,整个公共医疗卫生体系都在发挥作用。但是刚才也提到了,各个领域都还有很多缺失需要弥补。

问:举个例子,比方说在公共教育方面,还存在哪些缺失?

王小鲁:比如说和城市教育相比,农村教育在整体资源投入和质量上要差很多,农村师资缺乏,教育水平相对比较低,这些都是很大的现实问题,怎么改善农村教育,值得下功夫。

再比如说,重点学校和一般学校之间差距还是很大的,政府投入大量支持重点高校、重点中学,对普通学校的支持弱得多。

在公共教育体系中,优质资源毕竟有限,一个城市里,好学校就那么几所,谁能进得去谁进不去,这就变成一个很大的问题,甚至变成一个和收入分配有关的大问题,在资源分配上出现了严重的不公平现象。

如何解决问题呢?政府还要一碗水端平,保证教育公平。另外光靠公立学校行不行?

我一直觉得教育、医疗都得两条腿走路,即在发展公立教育的同时,还要鼓励民办教育,发展公立医院的同时,还要鼓励民办医院去发展,公共部门要均等服务和提高效率,私营部门要有足够的发展空间。

问:在收入分配改革领域,过去这些年,关于公共部门比如国有企业的角色也一直受到很大关注。

国企到底在国民收入分配中扮演一个什么角色呢?前几年,国企分红被热议,不久前,国企部分股份充实到了社保资金里,这些都涉及到收入分配领域。

王小鲁:改革以前,经济效率很低,所以我们才需要改革,需要建立一套市场制度,需要民营企业发展壮大。那现在国企还有没有存在的必要?或者说在哪些领域里需要国企?这些要搞清楚。

比如说在竞争性领域,就没有必要强调发展国企还是非国企,企业只要符合市场的要求,按照市场竞争原则发展就可以,谁有效率谁就应该做大做强,没有必要认为这个领域里要保护哪一部分企业,要给哪一部分企业吃偏饭,靠市场实现优胜劣汰是最好的选择,而且这也更公平。

单纯强调国有企业要做大做强,认为国企就比民企应该优先,我认为是不对的;但还有另一种意见说,所有的国有企业都应该退出,我认为也没有必要。如果一家国企有效率,为何要退出?

在收入分配方面,可以拿出一部分国企利润或者国有资产来给老百姓服务,比如充实社保资金,这也是国有企业存在的重要意义。

另外,有些天然垄断性部门怎么办?还有公共服务部门怎么办?有外部性的领域怎么办?这些就可能需要国企来承担更多的责任,但需要防止垄断利益转化为私人利益或小团体的利益,防止它侵害公共利益。

这需要一套现代的企事业管理制度和外部监督制度,来保证国企是为公众服务的,不是为某些既得利益集团服务的。

问:政府扶贫也是收入再分配领域中的一个重要方面,中国目前正在进行扶贫攻坚,并确定了到2020年要实现全部脱贫的总体目标,这对于我们缩小收入差距的意义是什么?

王小鲁:改革期间,农村贫困人口大幅度下降。按1978年的贫困线标准是人均年收入100元,那时候,2.5亿人是收入低于100元的贫困人口,占农村人口31%。

现在,按照新的贫困标准是2010年不变价格2300元,中国仍有7%的贫困人口。

这7%的贫困人口问题靠市场解决很难,需要靠政府来解决,现在搞脱贫攻坚,我认为是对的。但是如何做得更好,还有很多要研究的问题。并不是说政府把钱撒出去了,这个事就解决了。

我觉得,农村脱贫很重要的是两件事,一方面要落实社会保障制度,就是农村脱贫要和保障制度的落实联系起来。包括完善农村的低保制度、养老保险、合作医疗等。

现在农村低保有两个问题,一是保障水平还低,二是分配不均,有些地方是凭与村干部的关系才能拿到低保,真正穷的可能拿不到。这种情况亟待改变。

另一个方面是一些自然条件非常差的地方整体搬迁,更需要考虑如何让他们获得稳定的生存条件和就业机会。这些问题不解决,可能过几天又返贫了。

2020年实现整体脱贫,当然是很有意义的。这意味着收入分配的改善。但关键不是只看数据,而是要看实际情况。

而且到那时也不意味着扶贫任务结束了。因为按现行标准的绝对贫困人口没有了,还会有相对贫困人口,还需要继续改善收入分配和社会保障。

问:刚才我们回顾了过去40年的方方面面,站在今天这样一个节点上,我们更期待未来十年或者未来40年后,中国人在收入分配上的差距显著缩小,收入分配制度越来越公平合理,所以,改革需要继续有效推进下去。在您看来,未来的改革需要如何展开?

王小鲁:这方面我觉得可以先看看发达国家的现状,他们有哪些经验教训我们可以借鉴?目前,发达国家的基尼系数都控制得比较好,贫富差距不是那么大。

比较这些发达国家,我们要在以下两方面努力,一是实现一个更公平的市场环境,减少垄断、减少寻租、减少权力对市场的干预;

二是建设一套完善的社会保障、公共服务、政府收入转移支付制度,这几套制度完善了,就能保证即便是穷人也能够体面地生活,能够有一个安稳的生活条件,贫富差距可以大大的缩小。

问:就是说,我们在再收入分配方面还有很大的努力空间。

王小鲁:对。这方面有很多研究。有一些研究证明我们在再分配之前和再分配之后,收入差距的缩小是很有限的,相比之下,发达国家在这方面做得更好,通过再分配制度,有效的缩小了收入差距。

所以我们还需要完善和健全再分配收入方面的各项配套制度,进一步缩小收入差距,这些方面改善的空间非常大。

对政府而言,要把资源配置的决定权交给市场,政府主要解决市场解决不了的问题,也就是收入分配、公共服务等问题。


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